| 德国政府投资项目现状、特点、管理体制及对我国国有资产管理的几点建议 |
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| 2006-10-10 13:53 文章来源：驻慕尼黑总领馆经商室 | | 文章类型：转载 内容分类：新闻 | | 本文仅代表作者本人观点 |
德国实行所谓的"第二条道路"——社会市场经济,政府按照市场原则,规范经济宏观秩序,同时通过直接投资,维护社会公共利益,实现基础设施建设、公共资源配置、产业导向等目标。德政府对投资行为依法管理,建立了较完善的市场导向管理制度。
一、德政府投资历史
二战后,联邦德国使用马歇尔计划资金开展重建,形成了大量国有资产,政府投资广泛分布在汽车、化工、电子等支柱工业以及金融、农业等领域,是大众汽车公司、汉莎航空公司、柏林工业银行、费巴(VEBA)等数十家大企业的控股股东。80年代中期,联邦投资企业达4070个,其中政府绝对控股企业2135个。固定资产投资占全国17.2%,产值及就业人数各占125%和8.9%。80年代后期开始,为解决财政赤字,同时推动政企分开、精简国家机构,开始推行私有化政策,通过上市、出售股份等手段,大幅度降低了在大型工业企业中的股份。
1990年两德统一后,根据“迅速私有化、坚决整顿、慎重关闭”三项原则,重组原东德1.2万家企业的债务资产,将其改组成股份公司或有限责任公司,重新赋予其市场竞争主体地位。至1994年底,私有化进程基本完成,共出售企业6599家、关闭清算3718家、物归原主1599家。同时,在全国范围推行邮政体制改革,在电信、邮政等国有资产集中行业引进市场竞争机制。1995年,原联邦邮政局拆分为邮政股份公司、邮政银行和电信股份公司,之后分期上市,至2005年底,联邦政府在前两家企业中不再拥有股份,在德国电信公司股份为15.4%。
目前,联邦投资项目数量进入了相对稳定阶段,每年减少量从上个世纪90年代的10个降至2000年以来的4个,预计今后将长期保持在100个左右。至2005年底,联邦项目为108个,其中持股25%以上、注册资本超过5万欧元的大型项目33个,总注册资本184.47亿欧元。持股50%以上项目36个,员工27.1万人。如果算上各州及地方政府投资的企业,国有经济地位更加重要。据初步统计,各类政府投资项目雇员超过200万人,占德国总就业人口4%。
二、德政府投资项目的行业分布
(一)交通运输、房地产等基础设施行业
交通运输业是德政府投资密集的行业之一。航空运输领域中,该国最大的机场法兰克福机场中,黑森州、法兰克福市分别拥有31.7%和20.3%股份,至2005年10月,联邦政府股份为18.27%。第二大机场慕尼黑国际机场中,巴伐利亚州、慕尼黑市和联邦股份各为51%、23%和26%。柏林舍纳费尔德机场和科隆－波恩机场等也均为政府投资项目。铁路运输领域,德铁股份公司(Deutsche Bahn AG)是联邦独资企业,拥有铁路线路3.6万公里,员工22.5万人,2005年销售额251亿欧元,居德500强企业第21位,基本垄断了该国长途铁路运输。内河航运领域,最大内河港杜伊斯堡港由联邦、北威州和杜伊斯堡市各持有1/3股份。内湖客运基本由各州投资的航运公司承担。
政府在住宅建筑业投资较大。为配合空间发展和城市开发规划的实施,联邦政府曾在法兰克福、柏林、黑森州、巴伐利亚州等20多家住宅与城建公司拥有股份,目前是德国联邦房地产局、柏林联邦建筑有限公司、TLG房地产有限公司(柏林)等的所有者,负责规划和实施有关建筑项目,并从事房地产买卖、销售、租赁等业务。各州、城市均有自己的规划公司,从地区整体发展出发,从事房地产开发、销售及管理业务。
(二)电力、暖气、水生产供应等社会服务业
社会服务业利润低,以改善公共福利为目标,是德政府投资的重点。各地区或城市均成立了市政公司,负责自来水、暖气、电力等公共设施服的供应。以慕尼黑市为例,该市市政公司从事电力生产和供应,拥有20家热电厂和水电站以及风力、生物沼气、地热发电站各一家,为该市大部分地区提供电力,此外还负责供水和暖气。2005年员工7500多人,销售额近30亿欧元,跻身德500强第181位。此外,环境卫生、市政工程管理、风景名胜区管理及游泳池、污水垃圾处理等由各城市负责。
(三)金融保险业
公法国有银行在德国占有重要地位,主要有联邦级促进银行复兴信贷银行(KN,注册资本37.5亿欧元,联邦占80%、各州政府占20%)和黑森州、莱法州等8个州的投资促进银行以及11家州立银行、477家储蓄银行。2004年共有员工近40万人,销售额3.7万亿欧元。德30家最大银行中,10家为国有银行,巴符州、巴伐利亚州州立银行和复兴信贷银行分别位居第6至8位。国有银行通过覆盖全国的网络,提供各项金融服务,并为政府制定的促进措施提供融资。2004年底,州立银行和储蓄银行结算额2.28万亿欧元,占全国35.3%,向企业发放贷款占432%,其中对中小企业贷款占其贷款总额70%以上。
公法保险机构主要由各州和州储蓄银行协会投资,提供财产、人寿、医疗、事故等保险服务,占德市场份额约20%。主要有Provinzial保险公司、萨安州公法保险公司(OSA)、巴伐利亚州保险公会以及储蓄银行下属的保险公司。巴伐利亚保险公会由该州储蓄银行协会持有90%股份,2004年保费收入52亿欧元,为德第13大保险公司。储蓄银行附属保险机构2004年保费收入161亿欧元,市场份额10.8%。
(四)高科技产业及投资咨询服务业
为推动高科技产业发展,德各级政府投资建立研究机构,成立科技园、创业中心或风险投资公司。联邦教育研究部(BMBF)投资了8家研究中心,从事基础研究以及生物技术、环保、航天等高科技研究,股份及日常经费由联邦和所在州按90%、10%比例分担。至2005年底,德国共有政府参与投资的科技园及创业中心200多个、风险投资公司十几家。政府投资项目产业带动作用显著,已产生了可观的社会经济效益。如巴伐利亚州政府参与投资的慕尼黑马丁斯瑞德(BioPark Marmsried)、雷根斯堡、拜罗伊特生物科技园发展良好,带动该州成为德国、欧洲著名的生物技术产业基地,2005年销售额5亿欧元,就业人员近千人。联邦政府成立了独资企业投资德国有限公司(Invest mGermany GmbH),负责宣传全国投资环境,改善德国的国际形象。此外,联邦与东部各州分别出资30%和70%,成立了投资德国新联邦州有限公司,宣传新州投资环境,吸引企业投资。各州、城市均成立了投资促进机构,绝大部分为独立的经济促进公司,少数隶属于当地经济主管部门。
(五)对外经济合作与发展援助
为顺利实施对发展中国家的经济合作和援助,德联邦政府委托复兴信贷银行执行财政合作项目,2002年为其拨放专款9.7亿欧元。同时,投资成立5家有限公司,具体实施技术合作和人员培训项目。其中德国技术合作公司(GTZ)注册资本2.04亿欧元,2004年销售额8.28亿欧元,员工3500多人(总部1000人,分布在世界各地的项目人员2500人)。德国国际培训与发展公司(InWEnt)负责落实对发展中国家专业、领导人员的培训和交流项目。发展援助政策研究所重点研究发展政策走向,为政府决策提供参考。
三、90年代以来发展的新特点
(一)更加注重社会,工济综合效益,投资行业逐步向基础设施、高新技术等转变。
德政府熟练掌握了资本运营手段,随时根据政策需要及项目状况,实现国有资本的进入与退出。项目在完成特定历史任务后,国有资本随即撤出,如专门为原东德企业设立的托管局,1994年底私有化完成后正式解散。从行业来看,进一步向投资周期长的基础设施项目、公共服务鱼等领域集中。高科技产业和基础理论研究成为政府投资的重点领域。联邦政府改变了80年代将投资及出售股份收入用于弥补财政赤字的做法,重点转向对高科技产业的投资。南部的巴符州、巴伐利亚州自90年代初重点投向高新技术产业,已成为欧洲领先的高科技产业基地。
目前,在通信、能源等领域,德政府还有一定投资,如联邦政府在德国电信公司有15.4%股份,巴伐利亚州在E.On能源股份公司中有5%股份。今后将继续推行私有化,逐步退出以上领域。在铁路运输和机场等交通基础设施领域,德政府酝酿推行私有化,逐步将德铁公司上市,并从机场、港口等退出,让位给地方政府和私人资本。部分地方政府从维护经济结构、保护就业岗位出发,仍在当地的重要工业企业保留一定股份,如下萨克森州政府在大众汽车公司中有0.1%股份,并通过独资企业汉诺威投资管理公司持股13.6%,图林根州拥有岩光有限公司(jenopdk GmbH)14.8%股份。
(二)投资方式不断改进,平均规模缩小,投资形式向资合公司转变。
德政府投资的大项目数量下降较快,中小项目保持相对稳定。1991年,联邦直接投资的大型项目为136个,占项目总数63%,1998年分别降至70个、51%,2005年则为33个、31%。大项目数量下降,主要是行业布局调整、退出大型工业项目导致。中小项目数量稳定,体现了政府不断提高国有资本效率的努力。项目治理结构进一步向资合公司转变,投资主体多元化。除公法机构外,多数企业改制为有限责任公司和股份公司,政府股份下降,金融机构及社会融资比例提高。政府独资企业的数量不断下降。2005年联邦政府项目中公法机构仅7家,占6.5%,其余均为资合公司。2004年底,巴伐利亚州政府投资企业中,有限公司、股份公司占81%,公法机构占4%,独资国有企业占15%。
(三)形势更为隐蔽,逐步向通过国有银行、子公司间接投资过渡。
2005年底,联邦政府大型间接投资项目为369个,是其直接投资项目的3.4倍,是大型直接投资项目的11倍。通过德国复兴信贷银行,联邦政府拥有德国邮政公司44.7%和德国电信公司22.09%的股份,并在银行、房地产等领域有大量投资。其全资子公司德国铁路股份公司对200多个交通企业进行投资,广泛分布在公路、铁路、轨道交通及物流等领域,其中,全资子公司斯廷思股份公司(sdnnes AG)和申克股份公司(SchefIker AG)均跻身德500强企业行列。实行间接投资便于政府顺利实施私有化部署,企业则可获得一定缓冲期,调整经营方向,为今后长期发展进行规划。同时,政府与新股东一般签署保留工作岗位合同,从而避免短期内大规模裁员、危害社会稳定。之后再通过上市、寻找私人投资者,彻底实现私有化。如1996年,联邦政府将所持有的汉莎航空公司,35.7%股份,全部出售给复兴信贷银行,一年后各项关系理顺,实现全面上市。
四、德国政府投资项目的管理
(一)通用法规与专门立法结合,对项目实施依法管理。政府投资企业首先要遵守商法、公司法等法律法规,与私人企业进行公平竞争,其次,设立、运行、退出还要符合专门立法的规定。专门立法分为综合法律与专项法律。综合立法包括联邦及各州预算法、私有化立法等。其中联邦预算法第65条规定了政府直接投资的原则,即代表政府重要利益、该利益无法以其他形式同等或更好实现、投资不超过一定数额、在管理及监事机构发挥相应影响。私有化法规主要为2003年底颁布的《减少联邦参股投资规定》,强调为适应市场开放、技术进步和国内外竞争,将进一步实施私有化,保障企业未来竞争力和工作岗位。专项法律包括《电信法》、《邮政法》、《邮政服务法规》、《邮政改制法》等行业性立法以及针对具体企业的法规,如1969年颁布的《复兴信贷银行法》和各州政府制定的《储蓄银行法》。
(二)横向与纵向管理结合,分散管理与集中监控相统一。
横向来看,财政部门为综合管理部门,制定投资及私有化政策,对项目的成立、解散、合并、购买与出售股份等重大事项进行审批。行业主管部门管理所在领域的企业,在投资、出售股权增资前,征求财政部门意见,并向财政部门报送项目状况。财政部门出台年度参股投资报告,对整体运营情况进行分析评估。2005年底,联邦政府108个直接投资项目中,联邦财政部为12个，联邦交通、建设与住房部41个,联邦教研部、经济部、经济合作部各为13、6、5个,联邦铁路资产管理局19个。各部门按照管理权限各司其职,相互配合良好。
纵向上,联邦、州及地方政府投资各有侧重、对投资项目究立负责。一般来说,机场、高速公路等具有全国性意义的重大项目:由于投资金额巨大、涉及各级政府利益,常由联邦政府为主投资,州、地方政府参与。对某个州或州内部分地区具有重要意义的项目,以州政府为投资主体,地方政府参与,如南德的纽伦堡机场为地区性机场,巴伐利亚州和纽伦堡市各投资50%修建。市政、市区交通以及城市公共设施由市镇政府投资。
(三)政府不直接参与企业经营,而是通过审批、监管、审计等手段,实现间接管理。
政府计划投资及撤资前,按照是否符合政策需要、能否实现保值增值、是否符合区域发展规划及产业政策等标准,进行严格审批。如果企业投资能够达到同等或更好的效果,原则上由私毛企业投资,政府不得介入。重大项目立项前,应反复论证其可行性,并征求相关政府部门、行业协会、环保机构及普通民众意见,力求决策过程公开化、民主化,符合各方利益。如慕尼黑机场搬迁工程上个世纪60年代即已立项,经过各方反复论证,直到90年代初才具体实施,耗时30年之久。
一般情况下,政府不参加企业经营管理,而是按投资比例派遣监事机构代表,随时了解企业的运转情况,如政府为大股东则决定监事会主席人选。以法兰克福机场股份公司为例,10名资方监事会成员中8人为各级政府代表,监事会主席由最大投资方黑森州的财政部长兼任。监事会成员可聘请其他企业高级管理人员担任,如由政府官员担任,应满足1994年《联邦投资项目监督机构成员任命法》的要求,具备相应专业知识,即将退休官员不得担任。担任董事会成员的政府官员,满65周岁须辞掉该职务。联邦政府直接投资占25%以上、间接投资企业年销售额超过5000万欧元的,主管部委应向联邦政府报告监事会成员入选。以上成员向主管部门履行报告义务,定期报告经营失误、亏损业务、大型投资、兼并等。主管部门每年向联邦或州议会的预算委员会报告注册资本、股份结构、经营范围、间接投资、决算额、销售额、年度利润或亏损、董事会及监事会成员、企业发展等情况。此后,聘请独立审计公司,审计投资企业年度经营情况。政府股份超过四分之一的,可要求董事会提供资产利润状况、清偿能力及亏损原因。之后审计报告由议会和审计部门批准。股东大会结束3个月内,企业应主动向联邦或州审计署通报情况。
(四)政策目标市场化,努力做到公平与效率兼顾。
随着德政府职能的转变,政府投资已基本退出纯盈利行业。巴伐利亚州政府明确表示,投资并非为了拥有股份,而是规划和设计未来。为此,政府投资项目承担着不同的政策性目标。基础设施、公共事业类项目旨在提供高效优质的公共产品和服务,提高全社会的福利水平,保障公共资源的公平合理分配。高科技项目意在担负产业引导责任,为今后长期发展奠定基础。金融保险类项目提供便利、地域覆盖型的金融服务,并直接为实施政府经济促进政策制定各种融资计划,加大对当地企业、特别是中小企业的资金扶持力度。由于政府投资企业的组织形式、运作等同于私有企业,经营绩效也完全用市场指标来评价。市场目标与政策目标协调统一,只要实现了盈利,也就实现了所承担的政策目标。这样,保证了政府投资企业以较高效率运转,同时也促进了社会公正目标的实现。
五、对我国国有资产管理的借鉴意义
(一)适应我现阶段经济发展特点,合理调整国有资产的战略布局与结构。
我国目前正在完善社会主义市场经济体制,但在国有企业改革、国有资产布局调整问题上,不应盲目求快。德国等发达国家经验表明,国有资本占适当比例,对维护国家及经济安全、实施政策意图,十分必要。在目前外资大举对我国有企业进行并购之际,保持理性分析、谨慎对待尤为重要。应结合国民经济及行业发展水平,综合考虑国家战略及产业安全等因素,合理调整国有经济布局。继续保持在能源、交通运输、钢铁和基础设施等领域的存在,同时引进市场机制,提高国有资本的运营效率;加强对高科技产业投资,发挥国有资本的行业引导作用,促进我国产业结构升级;加大向公共产品行业投资,努力为全社会提供优质高效的公共产品,缓解现存供不应求的矛盾。
(二)从立法、监管过程等入手,不断完善国有资产管理体系。
首先,不断完善设立、监管、改制等环节的立法,重要行业、企业可颁布专门法进行管理,进一步对国有资产实施依法管理。其次,力口大项目审批、运营监管及审计工作,履行出资人职责权利,实现国有资产的保值增值。应不断健全政府投资审批制度,根据投资必要性、可行性严把进口关;加快建立投资风险约束机制,努力实现投资决策的科学化;努力学习现代企业制度和资本运作知识,彻底转变责任义务观,承担股东的责任义务,不干涉企业经营自主权。最后,积极探讨如何实现政策目标和经营目标的有机统一,用市场指标衡量政策任务的完成情况。
(三)努力实现各级政府在投资项目上的分工协作。
一方面,加强对地方国有资产监管的指导监督,另一方面,借鉴德国做法,加强各级政府纵向管理分工。根据项目的重要性,实行各级政府联合投资,并适当引进社会资本,促进投资主体的多元化。根据各省市特点及重点发展行业,适当将部分中央企业移交地方经营管理,以发挥各自优势、带动当地产业结构的调整,并发挥中央和地方两个积极性。
(四)加大间接投资力度,逐步实现从直接投资向间接投资的过渡。
通过间接投资,可进一步实施政企分开,使政府部门专注于宏观经济管理,提高运转效率,同时也可保证政府在相关行业、企业中的影响。而且,通过间接投资,还可减轻欧美国家对我"非市场经济"的指责,在争取承认我国"完全市场经济地位"过程中处于有利位置。 |
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